“‘‘Blijft een gezonken eilandstaatje nog wel een land?’’

Kleine eilandstaten zoals Tuvalu, Kiribati, de Maldiven en de Marshalleilanden zijn bijzonder kwetsbaar voor klimaatverandering. Een stijgende zeespiegel, maar ook hevigere stormen, zoetwatertekorten en beschadigde infrastructuur vormen allemaal een bedreiging voor hun voortbestaan.

Sommige eilanden zien zich zelfs geconfronteerd met het grimmige risico dat wonen er onmogelijk wordt en ze uiteindelijk helemaal zullen verdwijnen in de oceaan. Dat roept een heel nieuwe juridische vraag op: kunnen die kleine eilandstaten nog wel een officiële staat blijven als hun land verdwijnt?

Eerste digitale natie

De toekomstige status van deze landen als “staat” is van groot belang. Als het ergste gebeurt, zullen hun inwoners hun huizen en bronnen van inkomsten verliezen. Ze zullen ook hun manier van leven, identiteit, cultuur, erfgoed en gemeenschappen zien verdwijnen.

Maar het verlies van een officiële status als staat zou ook beteken dat de landen hun controle over waardevolle natuurlijke hulpbronnen verliezen en hun plaats in internationale organisaties zoals de Verenigde Naties. 

Het is dus begrijpelijk dat ze er alles aan doen om te voorkomen dat dit gebeurt.

Eilandstaat Tuvalu – in de Grote Oceaan, ten noorden van Fiji en halfweg tussen Australië en Hawaï – heeft bijvoorbeeld een verdrag gesloten met Australië om ervoor te zorgen dat het als staat wordt erkend, ongeacht de gevolgen van klimaatverandering voor de eilanden.

Australië bevestigt niet alleen dat ‘de staat en soevereiniteit van Tuvalu zullen blijven bestaan ... ondanks de zeespiegelstijging als gevolg van klimaatverandering’. Het land heeft ook toegezegd om Tuvaluaanse burgers die willen emigreren te zullen opnemen zodat ze een nieuw leven op veiliger grondgebied kunnen beginnen.

Geconfronteerd met de dreiging van fysieke verdwijning, is Tuvalu ook in sneltempo beginnen digitaliseren: de overheidsdiensten zijn nu online beschikbaar, het land is virtueel in kaart gebracht en alle culturele aspecten zijn digitaal gearchiveerd.

Het doel is dat Tuvalu als staat blijft bestaan, zelfs als de klimaatverandering de bevolking tot ballingschap heeft gedwongen en de stijgende zeespiegel het land heeft weggevaagd. Het land zegt dat het de 'eerste digitale natie' ter wereld zal worden.

Vier voorwaarden

Elders, op de Maldiven, worden allerlei technische oplossingen uitgeprobeerd, zoals de eilanden kunstmatig verhogen om het verdwijnen van grondgebied tegen te gaan. Andere initiatieven, zoals het Rising Nations Initiative, streven ernaar om de soevereiniteit van de eilandstaten in de Stille Oceaan te waarborgen in het licht van de klimaatdreiging.

Maar hoe zal de toekomstige onafhankelijkheid en autonomie van kleine eilandstaten juridisch worden bepaald?

Het internationaal recht vereist vier elementen om jezelf een staat te noemen: een staat moet een bevolking hebben, een grondgebied, een effectieve en onafhankelijke regering en het vermogen om internationale betrekkingen aan te gaan.

Nu de klimaatverandering het grondgebied van kleine eilandstaten onleefbaar dreigt te maken of het volledig onder water dreigt te zetten, zullen zowel de bevolking als het land verloren gaan. Ook een effectieve en onafhankelijke regering zal niet meer kunnen functioneren. Op het eerste gezicht zouden alle elementen die nodig zijn voor het bestaan van een staat dus eigenlijk verdwijnen.

Maar het internationaal recht erkent ook dat eenmaal een staat is opgericht, deze blijft bestaan, zelfs als sommige elementen van het staatsbestel in het gedrang komen. 

Zo worden ook zogeheten “mislukte staten” zoals Somalië of Jemen nog steeds als staat erkend, hoewel het ontbreken van een effectieve regering.

Maar dat wil niet zeggen dat de bedreigingen voor de nationale status van kleine eilandstaten niet ernstig zijn. Ze zullen immers waarschijnlijk ook permanent zijn, en daardoor is het onduidelijk of de flexibiliteit in het internationaal recht kan ingeroepen worden.

Zinkende staten

Het Internationaal Gerechtshof (ICJ) heeft onlangs zijn advies uitgebracht over de verplichtingen van staten als het aankomt op klimaatverandering. Het ICJ behandelde een breed scala aan kwesties met betrekking tot de wettelijke verplichtingen van staten in deze veranderende context. Daarbij ook de toekomstige status van kleine eilandstaten.

Het ICJ erkende dat klimaatverandering het voortbestaan van kleine eilanden en laaggelegen kuststaten in gevaar kan brengen. Maar het sloot zijn bespreking ook af met een, eerder cryptische zin: ‘Zodra een staat is opgericht, hoeft het verdwijnen van een van zijn samenstellende elementen niet noodzakelijkerwijs het verlies van zijn staatsvorm te betekenen.’

Wat bedoelde het Hof precies met deze opmerking? Helaas is het antwoord daarop niet helemaal duidelijk. De uitspraak lijkt de traditionele flexibele benadering van het internationaal recht ten aanzien van het staatsbestel te bevestigen.

In hun afzonderlijke interpretaties redeneerden sommige rechters van het Hof dat deze zin als een uitbreiding geldt van de flexibiliteit die eerder ook in andere contexten – zoals de mislukte staten – werd toegepast, en dus ook de situatie van zinkende eilandstaten aanbelangt. Met andere woorden: een staat zou zijn juridisch bestaan kunnen behouden, zelfs als hij onder de stijgende zeespiegel verdwijnt.

Tegelijkertijd blijkt uit een nadere lezing van de uitspraak dat het Hof niet expliciet heeft bevestigd dat de flexibiliteit van de term 'staat' zo ver kan worden opgerekt dat een natie zelfs kan blijven bestaan als deze volledig onder de zee is verdwenen.

Het Hof merkte alleen op dat het verdwijnen van ‘één element ... niet noodzakelijkerwijs’ zou leiden tot het verlies van de status van staat. Maar in het geval van zinkende eilandstaten is het waarschijnlijk dat alle belangrijke elementen – bevolking, grondgebied, regering én het vermogen om internationale betrekkingen aan te gaan – zouden verdwijnen.

Voorlopig heeft het ICJ de kwestie open gelaten. De uitspraak wijst dan wel op flexibiliteit, het vermijdt ook de definitieve uitspraak waar veel kwetsbare landen op hadden gehoopt. De juridische toekomst van zinkende staten blijft op dit moment dus onzeker.